Manche zahlen eben mehr -- wenn es denn einer guten Sache dient!

+++ Filmabgabe +++ Gesetzgebungskompetenz des Bundes +++ Sonderabgabe +++ Art. 74, 104 ff. GG +++

Sachverhalt: Der Bund betreibt Filmförderung auf der Grundlage des Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films (Filmförderungsgesetz - FFG). Die Förderung wird durch die Erhebung einer sogenannten Filmabgabe finanziert. Zur Zahlung dieser Abgabe sind die Betreiber von Filmtheatern, die Videowirtschaft und die Fernsehveranstalter verpflichtet. Zur Videowirtschaft in diesem Sinne zählt, wer als Inhaber der Lizenzrechte Bildträger in der Bundesrepublik Deutschland zur Vermietung oder zum Weiterverkauf in den Verkehr bringt oder unmittelbar an Letztverbraucher verkauft. Die Einnahmen aus der Filmabgabe sind zweckgebunden und dürfen nur für die Filmförderung verwendet werden.

B betreibt ein Filmtheater und wird zur Zahlung der Filmabgabe herangezogen. Gegen den entsprechenden Bescheid erhob sie Klage beim VG. Zwar liegen unstreitig die Tatbestandsvoraussetzungen der Abgabenpflicht nach dem FFG vor. Nach Ansicht der B ist allerdings das Gesetz selbst verfassungswidrig. Die Filmförderung nach dem Filmförderungsgesetz sei keine Materie der konkurrierenden Gesetzgebung, weil es sich bei ihr im Schwerpunkt um Kulturförderung handele. Darüber hinaus genüge das Filmförderungsgesetz nicht den Anforderungen des Art. 72 II GG.

Vor allen Dingen handele es sich bei der Filmabgabe um eine unzulässige Sonderabgabe. Die Kinobetreiber bildeten mit den gleichfalls zur Finanzierung der Filmförderung herangezogenen Unternehmen der Videowirtschaft und den Fernsehveranstaltern keine homogene Gruppe. Gesetzgeber und Fachgerichte nähmen irrig an, die Gruppe sei dadurch geeint, dass sie Kinofilme dem Endverbraucher darbiete und dabei gemeinsam von einer Auswertungskaskade profitiere. Bei den herangezogenen Videounternehmen knüpfe das Gesetz anders als bei Kinobetreibern und Fernsehveranstaltern nicht an die Vermarktung auf der Endverbraucherstufe an, sondern belaste die Inhaber der Filmrechte auf der Zwischenhandelsstufe. Das sei systemwidrig und führe zur Bildung einer inhomogenen Gruppe. Überdies habe der Gesetzgeber die Gruppe derer, die an der Verfolgung des Ziels der Filmförderung ein maßgebliches Interesse hätten, unvollständig erfasst. Dies gelte auch, wenn man nur solche Marktteilnehmer betrachte, die vom Endverbrauchergeschäft profitierten. Es fehlten dann die nach der Sachlogik des Filmförderungsgesetzes zwingend einzubeziehenden Endkunden auf dem internationalen Markt.

Nach erfolgloser Erschöpfung des Rechtswegs erhebt B eine zulässige Verfassungsbeschwerde.

Ist die Verfassungsbeschwerde begründet?

A) Sounds

1. Der Inanspruchnahme der Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 I Nr. 11 GG steht es nicht entgegen, wenn der Gesetzgeber mit wirtschaftsbezogenen Regelungen zugleich kulturelle Zwecke verfolgt.

2. Der Gesetzgeber ist grundsätzlich gehalten, von der Belastung mit einer Sonderabgabe nicht Gruppen auszuschließen, obwohl diese zum Sachzweck der Abgabe in gleicher oder noch größerer Nähe stehen als die Abgabebelasteten.

B) Problemaufriss

Die vorliegende Entscheidung des BVerfG behandelt im Schwerpunkt zwei Themen:

• die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes und
• das Abgabenrecht

Während das Recht der Art. 70 ff. GG zum absoluten Kernwissen eines jeden Examenskandidaten gehören muss, wird es im Bereich des Abgabenrechts genügen, wenn Grundzüge bekannt sind. Genau diese Grundzüge des Abgabenrechts können Sie mit der folgenden Entscheidung auffrischen!

C) Lösung

Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist begründet, wenn B tatsächlich durch die angegriffenen Gerichtsentscheidungen in einem seiner Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte verletzt ist.

Zulässigkeit einer Verfas­sungs­beschwerde, Art. 93 I Nr. 4a GG, §§ 13 Nr. 8a, 90 ff. BVerfGG

I. Beschwerdeberechtigung = Jedermann

• Grundrechtsfähigkeit; P.: jur. Personen, Art. 19 III GG

• Ggf. Verfahrensfähigkeit / Grundrechtsmündigkeit

II. Beschwerdegegenstand

Akt der öffentlichen Gewalt

III. Beschwerdebefugnis

• Behauptung der Verletzung eines Grundrechts oder grundrechtsähnlichen Rechts
• Rechtsrelevanz des angegriffenen Aktes Betroffenheit des Beschwerdeführers (selbst, gegenwärtig, unmittelbar) IV. Rechtswegerschöpfung (§ 90 BVerfGG) & Subsidiarität V. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis VI. Frist, § 93 BVerfGG, und Form, §§ 92, 23 BVerfGG

Bei einer Urteilsverfassungsbeschwerde prüft das BVerfG nicht die Verletzung einfachen Rechts, sondern nur diejenige spezifischen Verfassungsrechts. Das BVerfG ist keine Superrevisionsinstanz.¹ Die Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts ist grundsätzlich die Aufgabe der Fachgerichte. Das BVerfG prüft deren Auslegung nur darauf hin, ob sie die Grenze der Willkür überschreiten oder die Bedeutung eines Grundrechts grundsätzlich verkennen.²

I. Verletzung des Art. 14 I GG

Eine Verletzung des Art. 14 I GG scheidet aus, da durch die Zahlung der Filmabgabe nur das von Art. 14 I GG nicht geschützte Vermögen betroffen ist.

II. Verletzung von Art. 12 I GG

Auch eine Verletzung von Art. 12 I GG kommt nicht in Betracht, da weder eine finale Regelung der Berufswahl bzw. -ausübung vorliegt noch bei einer Belastung von maximal 3 % des Umsatzes eine objektiv berufsregelnde Tendenz gegeben ist.

Anmerkung: Das BVerfG prüft weder Art. 14 GG noch Art. 12 GG an, sondern „stürzt" sich unmittelbar in die Prüfung der Verfassungsgemäßheit des FFG. In einer Examensklausur müssen Sie im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde aber immer zunächst das einschlägige Grundrecht bestimmen. Die Prüfung der Verfassungsgemäßheit des Gesetzes darf auf keinen Fall isoliert, sondern muss im Rahmen der Rechtfertigung des Grundrechtseingriffs erfolgen.

III. Verletzung von Art. 2 I GG

Der Abgabenbescheid, den die angefochtenen Gerichtsurteile bestätigen, greift in die allgemeine Handlungsfreiheit des B ein, Art. 2 I GG. Dieses Recht schützt, alles zu tun und zu lassen, was der Einzelne beliebt, also gerade auch eine Abgabe nicht zu zahlen.

Der Eingriff wäre allerdings gerechtfertigt, soweit er auf einer verfassungsgemäßen Grundlage beruht (1), die im Einzelfall auch verfassungsgemäß angewendet wurde (2).

1. FFG als verfassungsgemäße Grundlage des Grundrechtseingriffs

Da auf Grundlage des FFG in die allgemeine Handlungsfreiheit eingriffen wird, muss das FFG für eine Rechtfertigung des Grundrechtseingriffs unter den Schrankenvorbehalt der verfassungsgemäßen Ordnung nach Art. 2 I GG subsumiert werden können.

a) Schrankenvorbehalt der verfassungsgemäßen Ordnung

Art. 2 I GG steht unter dem Vorbehalt der sog. Schrankentrias der Rechte anderer, der verfassungsmäßigen Ordnung und des Sittengesetzes.

Unter verfassungsmäßiger Ordnung versteht man dabei die Gesamtheit aller formell und materiell verfassungsgemäßen Gesetze.

Anmerkung: Art. 2 I GG steht damit unter einem umfassenden Gesetzesvorbehalt. Die Rechte anderer und das Sittengesetz spielen daneben keine eigenständige Rolle, da auch diese Vorbehalte nur den Erlass verfassungsgemäßer Gesetze zum Schutz der Rechte anderer bzw. des Sittengesetzes erlauben würden.

b) FFG als Teil der verfassungsgemäßen Ordnung

Hinsichtlich der formellen Verfassungsgemäßheit des FFG ist mangels Angaben zum Gesetzgebungsverfahren allein die Kompetenz des Bundes fraglich.

aa) Gesetzgebungskompetenz des Bundes

Diese besteht nach Art. 30, 70 GG nur, wenn sich im Grundgesetz eine ausdrückliche Zuweisung an den Bund findet. Andernfalls sind die Länder zuständig.

Hier könnte eine Kompetenz des Bundes nach Art. 74 I Nr. 11 GG gegeben sein.

Anmerkung: Eine Kompetenz aus Art. 105 GG scheidet hingegen aus, da die Filmabgabe eindeutig keine Steuer ist. Die Einnahmen sind zweckgebunden, dürfen nur für die Förderung des deutschen Films verwendet werden und fließen nicht in den allgemeinen Staatshaushalt, während eine Steuer nach § 3 AO zur allgemeinen Finanzbedarfsdeckung gerade ohne besonderen Finanzierungszweck erhoben werden kann.

Art. 74 I Nr. 11 GG?

Der Begriff des Rechts der Wirtschaft im Sinne des Art. 74 I Nr. 11 GG ist weit zu verstehen. Zum Recht der Wirtschaft gehören die das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen, insbesondere diejenigen, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verbreitung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen.

Die weitreichende Gesetzgebungskompetenz des Bundes entfällt nicht schon dann, wenn der Gesetzgeber mit wirtschaftsbezogenen Regelungen zugleich kulturelle Zwecke verfolgt. Dies ist unschädlich, solange der maßgebliche objektive Regelungsgegenstand und -gehalt in seinem Gesamtzusammenhang ein im Schwerpunkt wirtschaftsrechtlicher ist.

Anmerkung: Es stellt auch keine Verletzung der sog. Kulturhoheit der Länder dar, wenn der Bund auch kulturelle Zwecke verfolgt. Zwar sind nach der Kompetenzordnung der Art. 30, 70 GG für kulturelle Fragen grundsätzlich die Länder zuständig. Allerdings wird eine Reihe spezifisch kulturbezogener Gesetzgebungskompetenzen dem Bundesgesetzgeber ausdrücklich zugewiesen, vgl. Art. 73 I Nr. 5a, 74 I Nr. 10 u. 13 GG.

Die Kulturhoheit der Länder kann daher nicht als eine Grenze der Bundeskompetenzen in dem Sinne verstanden werden, dass der Bund bei der Wahrnehmung der ihm zugewiesenen Gesetzgebungskompetenzen kulturelle Aspekte unberücksichtigt zu lassen hätte. Es kann einem Staat, der sich von Verfassungs wegen als Kulturstaat versteht, nicht verwehrt sein, in der Wahrnehmung aller seiner Kompetenzen auch auf Schonung, Schutz und Förderung der Kultur Bedacht zu nehmen. Die dem Bund zugewiesenen Gesetzgebungskompetenzen enden also nicht ohne weiteres dort, wo Institutionen, Güter oder Akteure des Kulturbereichs betroffen sind.³

Nach diesen Grundsätzen besteht für das FFG eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 I Nr. 11 GG.

Seinem objektiven Regelungsgehalt nach ist das Gesetz auf die Förderung des deutschen Films und damit auch der deutschen Filmwirtschaft ausgerichtet.

Dass damit auch die kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films zum Förderziel bestimmt ist, ändert nichts am wirtschaftsrechtlichen Regelungsgehalt der Aufgabenbestimmung.

Erforderlichkeit nach Art. 72 II GG

Fraglich ist damit, ob auch die weiteren Voraussetzungen des Art. 72 II GG vorliegen.

Anmerkung: Ein Kompetenztitel nach Art. 74 GG genügt, anders als in den Fällen des Art. 73 GG, alleine nicht immer für die Zuständigkeit des Bundes. Es müssen zusätzlich die Voraussetzungen des Art. 72 II GG vorliegen! Allerdings bezieht sich Art. 72 II GG nach der Föderalismusreform nicht mehr auf alle Kompetenztitel des Art. 74 GG, sondern nur noch auf die abschließend aufgezählten Fälle, zu denen aber das Recht der Wirtschaft nach Art. 74 I Nr. 11 GG dazugehört. In den anderen Fällen des Art. 74 GG ergibt sich die Bundeskompetenz allein aus der Nennung im Kompetenzkatalog.

Da Art. 74, 72 GG einen Eingriff in die grundsätzliche Landeskompetenz nach Art. 70 GG darstellen, sind die Voraussetzungen des Art. 72 II GG gerichtlich voll überprüfbar und eng auszulegen⁴.

Eine bundesgesetzliche Regelung ist demnach nur möglich, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.

Die Wahrung der Wirtschaftseinheit legitimiert demnach eine bundesgesetzliche Regelung, wenn es um die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik Deutschland geht, wenn also differenzierende Landesregelungen bzw. ein Untätigbleiben einzelner Länder zu erheblichen Nachteilen für die Gesamtwirtschaft führen könnten⁵.

Die Einschätzung des Gesetzgebers, die getroffenen bundesgesetzlichen Regelungen seien im Hinblick auf die Notwendigkeit einer von regionalen Standorteffekten unabhängigen Filmförderung und der Sicherung der Finanzierung dieser Aufgabe durch eine bundesweit erhobene Abgabe erforderlich, ist nach Ansicht des BVerfG nicht zu beanstanden.

Regionale, auf einzelne Bundesländer bezogene Mittelbindungen beschränken die Möglichkeiten des Mittelempfängers, für seine Produktion auf die besten verfügbaren Ressourcen zurückzugreifen. Die Einschätzung, dass eine im Hinblick auf das Förderziel ausreichend wirksamer Absatz- und Abspielförderung nur auf bundesgesetzlicher Grundlage zu gewährleisten ist, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Eine bloße theoretische Möglichkeit, das gesetzgeberische Ziel durch gleichlautende Ländergesetze zu erreichen, schließt den Gebrauch der Bundeskompetenz nicht aus.

Das FFG erweist sich im Zwischenergebnis als formell verfassungsgemäß.

bb) materielle Verfassungsgemäßheit

Fraglich ist somit allein noch die materielle Verfassungsgemäßheit. Diese ist bereits deshalb fraglich, weil es sich bei der Filmföderungsabgabe um eine sog. Sonderabgabe handelt: Es wird eine Abgabe ohne unmittelbare Gegenleistung für den Abgabepflichtigen erhoben, die aber nicht wie eine Steuer nach § 3 AO der allgemeinen Finanzbedarfsdeckung, sondern einem besonderen Finanzierungszweck, hier der Filmförderung, dient.

Anforderungen an eine sog. Sonderabgabe

Die Erhebung von Sonderabgaben auf der Grundlage der Sachkompetenzen aus Art. 70 ff. GG bedarf mit Blick auf die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung, Art. 104a ff. GG, und zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen, Art. 3 I GG, einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung.

Für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck gilt:

• Der Gesetzgeber darf sich einer solchen Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht.
• Mit einer Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden.
• Die Gruppe muss zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck in einer Beziehung spezifischer Sachnähe stehen, aufgrund deren ihr eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann.
• Das Abgabenaufkommen muss außerdem gruppennützig verwendet werden.

Zusätzlich muss der Gesetzgeber im Interesse wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle die erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig dokumentieren und ihre sachliche Rechtfertigung in angemessenen Zeitabständen überprüfen. Gegenüber den Steuern müssen Sonderabgaben die seltene Ausnahme bleiben.

Verfolgung eines besonderen Sachzwecks

Die Erhebung der Abgabe dient dem Ziel der Förderung der deutschen Filmwirtschaft und der kreativ-künstlerischen Qualität des deutschen Films als Voraussetzung für dessen Erfolg im Inland und im Ausland, vgl. § 1 FFG.

Der Gesetzgeber verfolgt mit der Abgabe damit einen über die bloße Mittelbeschaffung hinausgehenden Sachzweck.

Gruppenhomogenität

Gruppenhomogenität im Sinne der Rechtsprechung des BVerfG setzt voraus, dass die Abgabepflichtigen hinsichtlich gemeinsamer Interessen und Gegebenheiten von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar sind. Dabei genügt nicht eine beliebige spezifische Gemeinsamkeit. Die Gruppenhomogenität muss gerade einen Zusammenhang zu dem besonderen Zweck der Abgabe aufweisen. Die Gemeinsamkeit muss zudem eine vorgegebene, darf also keine erst durch die Abgabenregelung selbst begründete sein.

Die mit der Abgabe belasteten Untergruppen der Kinobetreiber, § 66 FFG, der Videowirtschaft, § 66a FFG, sowie der Fernsehveranstalter, § 67 FFG, bilden als Inlandsvermarkter von Kinofilmen eine homogene, von der Allgemeinheit abgrenzbare Gruppe.

Dass die Abgabe drei verschiedene Teilgruppen betrifft, zwischen denen gewisse Unterschiede und darüber hinaus Konkurrenzverhältnisse bestehen, schließt die Gruppenhomogenität nicht aus. Die Homogenität einer Gruppe wird durch Konkurrenz oder sonstige Interessengegensätze zwischen Gruppenangehörigen nicht in Frage gestellt, sofern, wie hier, zugleich ein gemeinsames Interesse im Hinblick auf den Abgabenzweck besteht.

verschiedene Verwertungsebenen irrelevant

An der Homogenität der abgabebelasteten Gruppe und an ihrer spezifischen Sachnähe und Finanzierungsverantwortung fehlt es auch nicht deshalb, weil Kinobetreiber, § 66 FFG, und Fernsehveranstalter, § 67 FFG, sog. „Endverwerter" sind, also direkt die Filme gegenüber dem Endverbraucher vertreiben, während die Videowirtschaft, § 66a FFG, nicht direkt gegenüber dem Endverbraucher auftritt, sondern mit Videotheken noch eine Verwertungsebene zwischengeschaltet ist. Dies ändert nichts an der Gemeinsamkeit, dass es sich bei allen Belasteten um Vertreiber deutscher Filme handelt.

spezifische Sachnähe

Die erforderliche spezifische Sachnähe ist gegeben, wenn die mit der Abgabe belastete Gruppe dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck näher steht als die Allgemeinheit der Steuerzahler.

Die besondere Sachnähe und Finanzierungsverantwortung der belasteten Gruppe liegt in dem gemeinsamen besonderen Interesse am Erfolg des deutschen Films.

Anmerkung: Guter deutscher Film - volles deutsches Kino. Auf diese einfache Formel lässt sich die besondere Sachnähe reduzieren. Den Einwand der Betroffenen, dass es letztlich egal sei, ob ein ausländischer oder ein deutscher Film den Saal vollmacht, beantwortet das BVerfG zu Recht damit, dass der Marktanteil deutscher Filme, gemessen an den Kinobesucherzahlen, ca. 25 % im Durchschnitt ausmacht.

verfassungswidrig nicht belastete Gruppen?

Der Gesetzgeber ist grundsätzlich gehalten, von der Belastung mit einer Sonderabgabe nicht bestimmte Gruppen auszuschließen, obwohl diese zum Sachzweck der Abgabe in gleicher oder gar noch größerer Nähe stehen als die Abgabebelasteten. Dies wird mit dem Erfordernis einer „spezifischen" Sachnähe und einer damit zusammenhängenden „besonderen", „spezifischen" Finanzierungsverantwortung der abgabebelasteten Gruppe zum Ausdruck gebracht. Für die dementsprechende Gruppenbildung stehen dem Gesetzgeber jedoch Spielräume zur Verfügung. Es ist grundsätzlich ihm überlassen, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also als im Rechtssinn gleich ansehen will. Dies gilt auch für die Frage, was hinsichtlich der Nähe zum Sachzweck als gleich oder ungleich anzusehen ist. Darüber hinaus steht dem Gesetzgeber auch bei der sonderabgabenrechtlichen Gruppenbildung die Befugnis zu, begrenzte Ungleichbehandlungen typisierend in Kauf zu nehmen. Schwierigkeiten der Abgrenzung und Erfassung erweitern diese Spielräume.

Auslandsverwertung

Insoweit könnte der Verfassungsgemäßheit der Sonderabgabe entgegenstehen, dass die Auslandsverwerter des deutschen Films von der Abgabe überhaupt nicht erfasst werden.

Diesbezüglich kann nach Ansicht des BVerfG offenbleiben, ob die Verschonung dieses Vertriebszweigs von der Abgabebelastung bereits durch Schwierigkeiten des administrativen Zugriffs gerechtfertigt ist. Sie ist jedenfalls dadurch gerechtfertigt, dass die Erhebung der Abgabe hier einem wesentlichen mittels der Abgabe verfolgten Förderziel, nämlich dem Erfolg des deutschen Films im Ausland, vgl. § 1 I S. 1 FFG, zuwiderliefe. Diesem Förderziel kommt angesichts des erschließbaren Nachfragepotenzials auf den Auslandsmärkten, auf denen der deutsche Film bislang nur eine geringe Rolle spielt, in wirtschaftlicher Hinsicht erhebliche Bedeutung zu. In der zum Endverbraucher im Inland verlaufenden Verwertungskette entfaltet die Abgabe, da sie nicht speziell auf die mit deutschen Filmen erzielten Erlöse erhoben wird, keine speziell den deutschen Film und seine Nutzung verteuernde Wirkung. Die Belastung des Exports deutscher Filme und Filmrechte wäre dagegen mit einer solchen das Förderziel konterkarierenden Wirkung unvermeidlich verbunden.

nicht erfasste Inlandsverwerter?

Allerdings sind von der Abgabe auch Inlandsverwerter wie bspw. Merchandising-Unternehmen nicht erfasst.

Auch dies ist nach Auffassung des BVerfG verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Es erscheint bereits fraglich, ob in den betreffenden Geschäftszweigen der Verwertung von Rechten gerade aus deutschen Filmen bislang überhaupt eine wirtschaftliche Bedeutung zukommt. Zudem werden mit filmbezogenem Merchandising jeweils nur Einzelaspekte des jeweiligen Films verwertet, nicht dagegen der Film als Ganzes. Die betreffenden Verwertungszweige partizipieren daher am wirtschaftlichen Erfolg des Films in einer mittelbareren Weise als die abgabebelasteten Teilgruppen, was eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigt.

gruppennützige Verwendung

Zwischen der spezifischen Sachnähe der Abgabepflichtigen zum Zweck der Abgabenerhebung, einer daraus ableitbaren Finanzierungsverantwortung und der gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens besteht eine besonders enge Verbindung. Die Erfüllung dieser Merkmalsgruppe in ihrem Zusammenspiel bildet zugleich den entscheidenden Rechtfertigungsgrund für eine zu der Gemeinlast der Steuern hinzutretende Sonderlast und sichert so die Wahrung verhältnismäßiger Belastungsgleichheit. Sind Sachnähe zum Zweck der Abgabe und Finanzierungsverantwortung der belasteten Gruppe der Abgabepflichtigen gegeben, so wirkt die zweckentsprechende Verwendung des Abgabenaufkommens zugleich gruppennützig, entlastet die Gesamtgruppe der Abgabenschuldner nämlich von einer ihrem Verantwortungsbereich zuzurechnenden Aufgabe.

Besonders ausgeprägt ist der Zusammenhang zwischen den Kriterien für die Zulässigkeit von Sonderabgaben bei den Sonderabgaben, mit denen Angehörige eines bestimmten Wirtschaftszweiges zur Finanzierung von Fördermaßnahmen zugunsten eben dieses Wirtschaftszweiges herangezogen werden. Erforderliche Sachnähe und Finanzierungsverantwortung lassen sich hier praktisch ausschließlich mit Blick auf Zweck und Wirkung staatlicher Förderungsmaßnahmen zugunsten der belasteten Gruppe - das heißt: mit der Gruppennützigkeit der Mittelverwendung - begründen. Angesichts dieses die Eigenständigkeit der genannten Kriterien in ihrer beschränkenden Funktion mindernden engen Zusammenhangs sind für diesen Abgabentyp erhöhte Anforderungen an das Merkmal der Gruppennützigkeit der Mittelverwendung zu stellen, von dem her in dieser Konstellation die Bedeutung der übrigen Merkmale zu bestimmen ist. Der die Abgabe rechtfertigende Gruppennutzen muss hier evident sein.

BVerfG bejaht gruppennützige Verwendung

Nach §§ 14 ff. FFG sind die Einnahmen aus der Abgabe ausschließlich für die Förderung des deutschen Films zu verwenden.

Der erforderliche Gruppennutzen wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass viele geförderte Filme sich als nicht erfolgreich erweisen. Der wirtschaftliche Erfolg von Filmen ist nicht sicher prognostizierbar. Eine erfolgreiche Filmförderung ist danach nicht möglich, ohne dass auch die Herstellung von Filmen gefördert wird, denen wirtschaftlicher Erfolg versagt bleibt.

periodisch wiederkehrende Überprüfungen

Nach § 71 FFG wird jährlich ein Förderungsbericht erstellt, in dem die Mittelerhebung und Mittelverwendung dargestellt wird, sodass auch die notwendige periodisch wiederkehrende Überprüfung sichergestellt ist.

Zwischenergebnis

Die Filmförderabgabe erfüllt die strengen Voraussetzungen, die das BVerfG an eine Sonderabgabe stellt. Das FFG erweist sich damit als materiell verfassungsgemäß.

Anmerkung: Die Originalentscheidung wurde hier extrem auf das Wesentliche und für Sie Relevante verkürzt. Im Original sind nicht nur die Ausführungen zur Sonderabgabe ein Vielfaches ausführlicher, das BVerfG setzt sich auch noch mit Fragen der Rückwirkung und der demokratischen Legitimation der jeweiligen Entscheidungsträger auseinander.

2. Verfassungsgemäße Einzelfallanwendung

Da mit dem FGG eine verfassungsgemäße Grundlage der angefochtenen richterlichen Entscheidung vorliegt, kann nur noch eine verfassungswidrige Einzelfallanwendung zum Erfolg der Verfassungsbeschwerde führen. Hierfür ist aber nichts ersichtlich.

Ergebnis

Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet, da die angefochtene gerichtliche Entscheidung auf einer verfassungsgemäßen Grundlage beruht und keine Verfassungsverletzungen im Rahmen der Einzelfallanwendung ersichtlich sind.

D) Kommentar

(mg). Eine interessante Entscheidung aus einem eher exotischen Randgebiet, die aber klassische Fragen des Staatsorganisationsrechts behandelt.

Gerade die Ausführungen des BVerfG zur Gesetzgebungskompetenz sind dabei durchaus von Klausurrelevanz. Die Thematik der Sonderabgabe hingegen gehört sicherlich nicht zum Basiswissen. Hier genügt es, wenn Sie in der Lage sind, diese zu einer Steuer abzugrenzen, und Sie wissen, dass Sonderabgaben nur unter sehr engen Voraussetzungen ausnahmsweise zulässig sind. Hintergrund für die sehr restriktive Handhabung der Sonderabgaben ist, dass diese Abgaben gerade anders als Steuern nicht in den allgemeinen Haushalt einfließen und so nicht dem Budgetrecht des Parlaments unterworfen sind. Eben dieses Kernrecht des Bundestags darf aber nur in Ausnahmefällen umgangen werden!

E) Background

Eine sehr aktuelle Frage, die Überschneidungen mit der vorliegenden Entscheidung aufweist, ist die nach der Verfassungsgemäßheit der reformierten Rundfunkbeiträge.

Mit Wirkung vom 01. Januar 2013 wurde in Deutschland der bisherige Rundfunkgebührenstaatsvertrag aufgehoben. Mit dem neuen Rundfunkgebührenstaatsvertrag (RBStV) ersetzt ein Rundfunkbeitrag die früheren Rundfunkgebühren.

Anmerkung: Eine Gebühr wird für die konkrete Benutzung bzw. Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung erhoben, während ein Beitrag bereits für die abstrakte Nutzungsmöglichkeit erhoben wird. Der Rundfunkbeitrag knüpft demnach anders als früher nicht mehr daran an, dass empfangsbereite Geräte bereitgehalten werden. Verfassungsrechtlich wird meist nicht zwischen Gebühr und Beitrag unterschieden, sondern der Oberbegriff „Vorzugslast" verwendet. Die Vorzugslast knüpft an eine Gegenleistung, eine individuell zurechenbare Leistung an. Legitimierender Grund für eine „Vorzugslast" ist unter anderem der Ausgleich von Vorteilen und Nachteilen.

Vorzugslasten müssen unter anderem dem Äquivalenzprinzip genügen. Dieses ist eine Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und besagt, dass Vorzugslasten - wie Gebühren und Beiträge - in keinem Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung stehen dürfen.

Der Rundfunkbeitrag in Höhe von 17,98 € monatlich wird als Pauschale pro Wohnung bezahlt, unabhängig davon, wie viele Personen dort leben und ob und wie viele Rundfunkgeräte vorhanden sind. Der Beitrag deckt auch die privaten Fahrzeuge aller Bewohner mit ab.

Mit dem Abgabenaufkommen von jährlich rund 7,5 Milliarden Euro werden unter anderem 22 Fernseh-, 67 Radiosender und eine Vielzahl von Online-Plattformen mit insgesamt mehr als 25.000 festen Mitarbeitern finanziert.

Beitrag oder Sonderabgabe

Da die Rundfunkabgabe unabhängig auch nur vom Bereithalten eines Rundfunkgerätes pauschal von jedem Haushalt erhoben wird, stellt sich die Frage, ob es sich tatsächlich um einen Beitrag mit der abstrakten Gegenleistung einer Nutzungsmöglichkeit oder um eine Sonderabgabe handelt.

Anmerkung: Eine Sonderabgabe darf nur von einer homogenen, von der Allgemeinheit abgrenzbaren Gruppe erhoben werden, vgl. oben.

Da der „Rundfunkteilnehmer" nicht von der Allgemeinheit abgrenzbar ist, sondern die Allgemeinheit darstellt, wäre die Rundfunkabgabe zwingend eine verfassungswidrige Sonderabgabe. Die Abgabe könnte dann nur als Steuer ausgestaltet werden. Hierfür müssten aber die Zweckbindung der Abgabe entfallen und die Einnahmen in den allgemeinen Haushalt fließen. Die Unterscheidung Steuer -- Sonderabgabe ist auch relevant für die Gesetzgebungskompetenzen.

Mit dieser Thematik haben sich bislang u.a.

• Staatsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.08.2013, 1 VB 65/13,
• Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 15.05.2014, Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 sowie
• VG Osnabrück, Urteil vom 01.04.2014, 1 A 182/13

auseinandergesetzt.

Diese kommen übereinstimmend zu dem Ergebnis, dass ein Beitrag und keine Sonderabgabe vorliegt.

Zwar wird die Abgabe pauschal pro Wohnung und nicht mehr für die Bereithaltung empfangsbereiter Geräte bezahlt. Dennoch ist die Gegenleistung für den Rundfunkbeitrag weiterhin die Möglichkeit, die Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Anspruch zu nehmen.

Empfangsmöglichkeit vermutet

Die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich nach § 2 I RBStV knüpft an die Möglichkeit an, innerhalb der Wohnung Rundfunk zu empfangen. Es wird damit zwar unter der Geltung des RBStV nicht mehr unmittelbar an das Bereithalten von Rundfunkempfangsgeräten angeknüpft, obwohl dies notwendiger Zwischenschritt zum tatsächlichen Rundfunkempfang in der Wohnung ist. Der Gesetzgeber hat mit dem Innehaben einer Wohnung aber dennoch grundsätzlich ein sachgerechtes Kriterium als Anknüpfungspunkt für die Rundfunkbeitragspflicht gewählt. Es besteht nämlich nach wie vor ein hinreichender Zusammenhang zwischen der Beitragspflicht und der Möglichkeit des Rundfunkempfangs, da sich in der weit überwiegenden Zahl der Fälle in einer Wohnung ein Rundfunkempfangsgerät befindet und damit die Möglichkeit zum Rundfunkempfang besteht. Der Gesetzgeber durfte vor diesem Hintergrund im Wege typisierender Betrachtung annehmen, dass sich in jeder Wohnung grundsätzlich mindestens ein Rundfunkempfangsgerät befindet. Er geht zu Recht davon aus, dass mit dem Innehaben einer Wohnung typischerweise die Möglichkeit zum Empfang der Programme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks verbunden ist.

Beweis des Gegenteils durch den Betroffenen?

Grundsätzlich mag diese Vermutung sicherlich zutreffen, schon weil zur Nutzung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks heute bereits ein Smartphone reicht. Dennoch sind Fälle denkbar, in denen jemand bspw. aufgrund Gebrechlichkeit oder Behinderung gar nicht in der Lage ist, das Rundfunkangebot zu nutzen.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob die Einstufung der Rundfunkabgabe als Beitrag im verfassungsrechtlichen Sinn dann nicht zumindest voraussetzt, dass dem Wohnungsinhaber eine Entlastungsmöglichkeit in der Weise eingeräumt wird, dass er die Nichtexistenz eines Rundfunkempfangsgerätes und damit die fehlende tatsächliche Rundfunkempfangsmöglichkeit nachweisen kann, um der Abgabenpflicht im Einzelfall trotz Wohnungsinhaberschaft zu entgehen.

Diese Thematik steht der Verfassungsgemäßheit des Rundfunkbeitrags und eben gerade der Qualifikation als Beitrag nach Ansicht der Gerichte nicht entgegen. Jedenfalls in dem Regelfall, auf den der Gesetzgeber abstellen darf, liegt ein Beitrag vor, da die gesetzgeberische Vermutung nachvollziehbar ist. Es mag von diesem Regelfall abweichende Ausnahmefälle geben, die aber über Einzelfallentscheidungen wie über eine großzügige Handhabung der Befreiungsmöglichkeit des § 4 VI RBStV gelöst werden können.

F) Zur Vertiefung

• Zur Gesetzgebungskompetenz

Hemmer/Wüst, Staatsrecht II, Rn. 144 ff.

• Zur Zulässigkeit von Sonderabgaben

Hemmer/Wüst, Staatsrecht II, Rn. 312 ff.

G) Wiederholungsfragen

1. Aus welchem Grund ist Art. 72 II GG restriktiv auszulegen?

2. Warum sind Sonderabgaben grundsätzlich verfassungswidrig?